医养结合三年行动：县域全覆盖背后的两张网缝合
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2025年10月，国家卫生健康委、民政部、国家医保局、国家中医药局、国家疾控局五部门联合印发《关于开展医养结合促进行动的通知》，部署为期三年的医养结合促进行动。这份文件给出的最硬指标是：到2027年底，推动每个县（市、区、旗）至少有1家医疗卫生机构或养老机构直接开展医养结合服务，基本实现医养结合服务县域全覆盖。这是医养结合推行近十年之后，第一次把"覆盖到县"写成全国性目标。
2025年10月，国家卫生健康委、民政部、国家医保局、国家中医药局、国家疾控局五部门联合印发《关于开展医养结合促进行动的通知》，部署为期三年的医养结合促进行动。这份文件给出的最硬指标是：到2027年底，推动每个县（市、区、旗）至少有1家医疗卫生机构或养老机构直接开展医养结合服务，基本实现医养结合服务县域全覆盖。这是医养结合推行近十年之后，第一次把"覆盖到县"写成全国性目标。
文件的分量在于指标成体系，而不是一句口号。除县域全覆盖外，还同步锁定了四项可考核任务：全国累计新增医养照护与管理专业布点不少于30个；失能、高龄、残疾等特殊困难老年人家庭医生签约覆盖率不低于80%；基本实现有意愿与基层医疗卫生机构合作的养老机构签约全覆盖；到2027年底，将自愿申请且符合条件的医养结合机构中的医疗卫生机构均纳入医保定点。覆盖面、人才、入口、支付四个环节各有量化锚点，这在同类政策文件中并不多见。
细读文件会发现，服务供给侧的每个环节都被点名到人。在服务能力上，医养结合机构要面向入住老年人、家属及社区照护者每月至少开展1次健康教育或技能培训，机构中的基层医疗卫生机构需规范开展4类6项以上的中医适宜技术；在医疗资质上，政策明确根据养老机构内设医疗机构的需要依法依规赋予相应处方权——这条看似技术性的规定，实际上打通了"养老院里看病只能转诊"的老堵点；在心理健康上，医养结合机构每年至少开展2次心理健康知识讲座，支持配备心理辅导人员或专业社会工作者，鼓励有条件的机构设立记忆门诊。失能失智照护、安宁疗护、认知障碍友好社区等过去散落在各部门文件里的要求，被收拢进同一张行动清单。
十年试点攒下的家底，决定了这轮行动的起点并不低。经济日报组织的专家圆桌披露了一组存量数据：全国医疗卫生机构与养老机构的签约合作已超过8.5万对，医养结合机构超过8000家，养老机构中护理型床位占比达到62.2%；国家层面已创建100个医养结合示范县、99个示范机构，山东等地形成了六种可复制的地方模式。换句话说，“能不能结合"的问题在存量层面已经解决，接下来要回答的是"够不够用”——这也是三年行动把重心压向县域的逻辑。
县域恰恰是矛盾最尖锐的地带。央媒在解读这份文件时给出了一组对照：全国失能老年人约4500万，持证养老护理员仅约50万人，供需缺口以百万计；而县域老年人占比更高、医疗资源反而最薄弱。政策为此给出了一条明确的转型通道——引导医疗资源较丰富地区的部分二级及以下医疗卫生机构转型为康复医院、护理院，引导县区级医疗卫生机构开展医养结合服务。对基层医疗机构而言，这意味着功能定位从"疾病诊疗"转向"健康管理+康复护理+长期照护+养老协同"的综合服务，闲置的县域医疗床位有机会转化为照护供给。
支付与入口的缝合是文件里最容易被低估的部分。一方面，医保定点扩容解决"付不起"：医养结合机构内设医疗机构纳入医保定点后，入住老人在院内就医可直接结算，“住院押金与床位费两头付"的旧账有望理顺。另一方面，家庭医生工作站被支持设进养老机构，护理员、社工与家庭医生团队协同维护签约老人健康，65岁及以上老年人获得预约转诊等便捷服务。文件还要求做好经济困难的高龄、失能老年人补贴与长期护理保险的衔接，推动老年人能力评估标准统一——支付制度与照护体系两条线，正在被有意识地拧成一股绳。
居家端的服务形态也在同步升级。2026年各地的实践已经跑出了模板：上海推动"五床联动”，把养老机构床位、家庭养老床位、家庭病床、医疗床位、安宁疗护床位的数据与服务打通，老人在五种照护形态之间的转换不再需要重新排队评估；重庆对家庭养老床位给予每张最高3000元的建设资助，河南开展专项建设行动，山东规划建设10万张家庭养老床位。家庭养老床位的本质，是把机构的护理标准、监测设备和应急响应搬到老人自己的卧室——它与县域医养结合服务形成配合：县里的医疗资源负责专业支撑，家里的床位负责日常照护，两层网络缺一不可。
行业研究者曾建议构建"居家社区、县域、区域中心"三层服务网络，居家解决日常照护、县域承接主要需求、区域中心负责疑难重症与资源调度。三年行动的指标设计与此高度呼应：80%的特殊困难老人家庭医生签约率守在居家端，县域全覆盖守在中间层，紧密型医联体把医养结合机构连入区域网络。医养结合从项目式试点走向网络化建制，这是这份文件真正的分水岭意义。
聚看解读
医养结合的十年试点解决的是"能不能结合"，三年行动要解决的是"够不够用"。政策重心从城市示范转向县域普惠，本质是照护市场地理结构的重定价：过去按城市消费力布局的养老产业逻辑，需要重新按人口分布来算账。全国一半以上的老年人在县域，而那里恰恰是机构、人才、支付三重薄弱的地带，也是政策资源即将密集注入的地带。
三个跟进点值得从业者记录：一是人才缺口是最大硬约束，30个专业布点对应的全国性缺口以百万计，县域岗位的薪资倒挂短期难解，谁先建立县域照护人员的本地化培养与留存模式，谁就握住了扩张的咽喉；二是县域商业模式必须按"普惠定价+医保长护险支付"设计，一二线城市的高端打法不可复制；三是医保定点扩容与评估标准统一意味着支付端确定性增强，评估、培训、经办等轻资产环节是中小机构可以切分的市场，不必重资产建院也能进入这条赛道。